《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦2016【81號】）（以下簡稱《實施方案》）發布以來，為建立統一公平的覆蓋所有固定污染源的排污許可制度提供了設計圖，明確了目標、提出了具體改革任務。

《管理辦法》是落實《實施方案》的施工圖，通過邊實踐、邊總結、邊完善，最終編制完成的。與《排污許可證管理暫行規定》相比，《管理辦法》充分吸收了法律專家的建議、地方環保部門提出的寶貴意見以及15個行業排污許可證核發過程中形成的實踐經驗，使其根據可操縱性，并對《暫行規定》中模糊問題進行明確和細化，是進一步推動我國排污許可制實施的重要基礎性文件。

“十九大”報告指出，要著力解決突出環境問題，需要強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制披露、嚴懲重罰等制度。構建政府為主導，企業為主體，社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。

環保部部務會在審議通過《管理辦法》的時候提到，實施排污許可制是貫徹落實十九大精神，強化排污者責任的重要舉措，是提高環境管理效能，改善環境質量的重要制度保障。

實施排污許可管理是強化固定污染源管理的最基本手段，為環保部門提供了解決長期想解決而未解決的歷史遺留問題的機會，環保部門必須抓住這個窗口期，下大力氣解決問題。

實施排污許可制度要堅持做到發一個行業清一個行業，核發一個行業的排污許可證，就要摸清該行業企業的底數，掌握行業企業的環境問題，把所有企業納入監管范圍。

《管理辦法》的主要內容二

1.關于合理確定許可的內容，跟《暫行規定》相比，《管理辦法》對許可內容的規定發生了變化。

首先，《管理辦法》將《暫行規定》中的“基本信息”分成“基本信息”和“登記信息”兩類，其中基本信息包括企業名稱、地址、法人、行業類別等，類似于索引信息。登記信息包括主要生產設施、產品產能、產污環節治理設施等。此種劃分是為了便于明確責任和審核要求。

其次，將“管理要求”納入“許可事項”中，作為許可事項的重要組成部分，而在 《暫行規定》中，許可事項和管理要求是分開的。

《管理辦法》中的許可事項一部分同《暫行規定》中的許可事項，如排污口的位置，監測信息，污染物種類、濃度等等，另外一部分是管理的要求，包括自行監測、報告、信息公開等，《管理辦法》明確了許可事項包含管理要求，上述所有內容通稱為許可事項，不僅包括排污口的位置和數量、排放方式和去向、污染物的種類、濃度、許可量，還包括自行監測記錄、臺賬報告、信息公開，等等。

最后，增加了承諾書，排污許可證依排污單位申請與承諾核發，承諾書是體現排污單位主體責任的重要形式，因此《管理辦法》將承諾書作為排污許可證副本的重要組成部分，同時也增加了一些企業需要承諾的內容，比如說承諾企業自己不存在淘汰的落后產能工藝和設備，承諾在有效期內，如果排放標準發生變化，企業要及時申請變更。

排污許可證副本中不同部分其負責主體不盡相同，基本信息和登記事項是由排污單位對其內容負責的，尤其是登記事項，是由排污單位填報，并在許可證副本中記錄。而許可事項是由排污單位申請，經核發機關審核確定以后，再在許可證當中規定——“記錄”和“規定”是不同的法律用語，對應著不同的法律責任。也就是說：一個許可證，如果說是因為企業填報的登記事項搞錯了，由此導致排污許可核發錯誤，責任在于企業；許可事項則是由環保部門把關的內容?！豆芾磙k法》把整個許可證的內容進行了這樣一個劃分以后，責任也非常的清楚了。

2.關于分類管理，根據污染物產生量、排放量大下或者環境危害程度高低，排污許可制重點管理和簡化管理?！豆芾磙k法》進一步明確實施排污許可重點管理排污單位就是重點排污單位?！按髿馕廴痉乐畏ā焙汀八廴痉乐畏ā崩飳χ攸c排污單位的義務有一系列的規定，包括信息公開、在線監測等方面的要求，因此實行排污許可重點管理的排污單位應當遵照執行。

3.關于核發權限，結合我國垂改工作的推進，《管理辦法》對核發權限也進行了調整和進一步細化，明確了排污單位的“生產經營場所所在地”的市級環保部門負責許可證的核發。比如說北京的企業在上海建廠，還比如一個廠生產經營場所在北京，但是一個排水口在河北地界，類似這樣的情形如何發證？《管理辦法》都做了比較明確的規定。

4.關于許可排放濃度和許可排放量，《管理辦法》突出細化了排污許可證的兩大核心內容，即許可排放濃度和許可排放量的確定?！豆芾磙k法》明確了按照國家或地方的污染物排放標準來確定許可排放濃度。

那么，問題來了，許可排放濃度由標準統一的情況下，排污許可證如何實現一廠一策，又該如何與環境質量實現掛鉤呢？答案是通過控制許可排放量來跟環境質量掛鉤?！豆芾磙k法》首先明確了通過核發排污許可證確定的污染物排放總量就是企業總量排放的紅線，也就是說，超過了這個許可排放量，企業就將被依據大氣法和水污染防治法的要求，按照超總量排污進行處罰。同時規定根據不同時間段環境容量的不同，我們可以通過規定不同的許可排放量，來控制企業污染物排放，滿足環境質量要求。比如說在重污染天氣的時候，要控制企業的排放，要么讓企業停下來，要么采取減產或者其他相應的措施。

此外在許可排放量的確定上，《管理辦法》給出的具體的確定原則，如跟環評的銜接問題，《管理辦法》設置了一個銜接的時間段，就是2015年1月1日。這是新《環保法》實施的日期，在新《環保法》實施以前建成并投產的企業，是按照行業的技術規范并參照《管理辦法》發布前已經依法分解落實到該單位的總量指標兩項取嚴來確定許可排放量。

5.關于不予核發的情形，只有兩種：

第一就是排污單位位于法律法規禁止建設區域內的，第二是屬于國務院經濟宏觀調控部門，會同國務院有關部門發布的產業結構調整目錄中的明令淘汰的類型，只有這兩類是實在任何條件下都不予核發的。

除此之外，《管理辦法》結合排污許可證是“身份證”的定位，以及充分體現改革精神和滿足改革要求，對那些存在歷史遺留問題的且可以通過整企業改能夠滿足要求的，都給企業一個整改的機會，在接受處罰的同時可以核發許可證，并在許可證當中規定具體的整改要求和整改時限，同時應當依法對企業違規行為進行相應處罰并責令改正。

這實際上就是要推動并嚴格限制企業整改時間，不能整改一直在路上，一直完不成。對于不能按期完成改正的企業，則注銷排污許可證并將接受無證排污的嚴厲處罰，并將依法報送人民政府停產甚至關停。相關規定在《管理辦法》的“附則”中有詳細的說明。

6.關于監測認證，環保部下一步將加快推動對于監測設施的計量認證相關的工作，按照有關文件的要求，通過排污許可制度建立企業自行監測體系，把污染源監測的主體責任交還給企業。同時，通過信息公開、企業征信等手段，讓企業能夠有效履行自行監測的義務。

7.關于監管執法，一方面是對于企業執行排污許可證的情況，環保部門要制定執法計劃予以監督，另一方面是環保部門內部的監督指導，即上級對下級進行的監督指導，如果發現有違法情形，上級環保部門可以依法撤銷下級環保部門核發的許可證。目前，環保部已經開始對各地已經核發的許可證進行抽查，也已經把前期發證行業的抽查意見反饋給了地方。

排污許可改革在固定污染源環境管理四個方面的轉型三

第一，從管理到企業轉向管理到每一個排放口，排污許可制度明確了排污單位的排放口是環境管理的最基本單元。我們要將環評、總量、污染源監管和環保稅等對企業的環境管理要求逐一落實到具體的排放口上。排放口包括有組織的排放和無組織的排放源。這使得所有固定污染源管理制度的管理單位得以統一，使得制度融合成為可能。

第二，從主要管四項污染物轉向多污染物協同管控。以往的環境管理都集中在對幾個重點污染物的監管上。排污許可制度管理是要從管幾項污染物轉向多污染物協同控制。實施排污許可之后，通過排污許可制度建立的污染源排放管理新型責任體系，才有可能實現這一轉變。

第三，從污染物的濃度管控為主，轉向濃度和總量的雙管控。一直以來，很少有企業因為超過排放總量限制而受到處罰，原因就在于企業的排放總量的紅線不清楚，總量分解和計算的方法也不清楚。所以我們一直都沒有能夠真正的實現企事業單位的總量管控。

排污許可制度改革明確了許可排放量的確定方法，規定了配套的實際排放量的計算方法，還明確了自行監測、臺賬記錄和報告這一套質控體系，通過這套質控體系和統一方法能夠計算出排污單位的實際排放量。同時，環保部門還有抽查審核以及監管執法的制度安排，由此建立起一個企事業單位總量控制的管理體系。

第四，從管理一般情形轉向管一般和特殊相結合的綜合的管理。環境容量不是全年平均的，不管水和氣，企業也不必全年都要基于環境狀況最不利的那種情形來控制排放。我們還是要充分利用環境容量去獲取發展。

在環境容量不足的地區，我們可以進行調控；在環境容量足的地區，我們要充分利用好環境資源。因為各地的實際情況，包括大氣條件、枯水季節等只有當地最清楚，國家做出了原則規定，各地應當將排污許可證核發進一步與大氣、水等環境要素管理需求相結合，實現污染源精細化管理和環境保護與經濟發展雙贏。